Aktuelle udfordringer og problemer på affaldsområdet

Notat

1. marts 2002

Udskriftsvenlig udgave af denne side

Indledning

Affaldsområdet har været debatteret livligt i offentligheden, blandt andet har Professor Jørgen Grønnegård udgivet "Affaldssektorens politiske organisering". Grønnegård gennemgår affaldssektorens organisering, økonomi og incitamentsstruktur. Han og andre debattører konkluderer bl.a., at der er en uhensigtsmæssig sammenblanding af drift, administration og tilsyn på affaldsområdet, og at gebyrerne ikke er gennemsigtige, det vil sige gebyret ikke tydeligt afspejler den ordning, service og kvalitet man får. Endelig har der også været offentlig debat om, hvorvidt affaldssektoren var omkostningseffektiv. Finansministeriet har vurderet, at der formentlig er et vist effektiviseringspotentiale i sektoren begrundet med erfaringer fra andre "hvile-i-sig-selv" sektorer, blandt andet energiområdet ^|1|.

Aktuelle problemfelter

Nedenfor findes en kort beskrivelse af de mest aktuelle problemfelter på affaldsområdet.

Uklarhed om kompetencer gennem sammenblanding af myndigheds- og driftsherrerollen

Der er, som refereret i indledningen, set tilfælde af en manglende adskillelse mellem kommunernes drifts- og myndighedsopgaver på affaldsområdet. Dette kan give anledning til en sammenblanding af kompetencer, blandt andet tilsyn, regulering, dispensations- og tilladelsespraksis samt den praktiske varetagelse af affaldsordningerne. Dette afstedkommer formentlig forskelligartede konkurrencebegrænsende og samfundsøkonomiske effekter, der ikke er tilstrækkeligt begrundede i det overordnede miljøhensyn.

Selvom kommunerne formelt har kompetencen med hensyn til regeludstedelse og tilsynsmyndighed, så er det i mange tilfælde reelt affaldsselskaberne, der både er regeludsteder, driftsherre og tilsynsmyndighed, hvilket – i forskelligt omfang – giver megen kasket-, konkurrence- og kompetencediskussion.

Sammenblandingerne af kompetencer sker også på forskellige organisationsniveauer. Sammenblandingen af kommuners, affaldsselskabers og interessentselskabers kompetencer giver uklare og uigennemskuelige offentligretlige og forvaltningsretlige retstilstande.

Manglende gennemsigtighed i gebyrfastsættelsen

Der er store forskelle mellem de forskellige kommuners renovationsgebyrer. Der er lavet en del undersøgelser af blandt andet Finansministeriet, Konkurrencestyrelsen og KL/DI, som har skullet forklare forskellene i gebyrerne, men ingen analyser har kunnet give en tilstrækkelig forklaring på de fundne afvigelser i gebyrerne.

Det seneste projekt om "Gennemsigtighed i de kommunale renovationsgebyrer" forventes afsluttet i marts. Den forventede konklusion er bl.a., at der ikke er den tilstrækkelige gennemsigtighed i renovationsgebyrerne, og at kommunerne hverken er i stand til at adskille omkostningerne for de forskellige affaldsordninger, eller for husholdninger og erhverv. Det har derfor heller ikke været muligt at be- eller afkræfte en systematisk sammenhæng mellem gebyrer, omkostninger, serviceniveau og kommunale karakteristika og anvendte regnskabsprincipper. Endelig fremgår det af baggrundsdata i dette projekt, at gebyrerne tilsyneladende kan være politisk fastsatte.

Det er således nødvendigt at skabe større gennemsigtighed i gebyrerne og sikre en sammenhæng mellem faktisk ydelse og betaling. Der bør derfor tages initiativ til en generel gennemgang af gebyrreguleringen. Dette kunne blandt andet indeholde:

• Vurdering af, hvor udbredt krydssubsidiering er. Ved krydssubsidiering forstås f.eks., at husholdninger betaler for erhvervsvirksomheders affaldsbortskaffelse,
• En præcisering af gebyrbestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven,
• Vurdering af virkningen af samlegebyrer,
• Overvejelse om indførelse af mere ensartede regnskabsprincipper for kommuner, affaldsselskaber og behandlingsanlæg. Forbrændingsanlæggene laver p.t. flere forskellige regnskaber.

Denne gennemgang af problemerne på gebyrområdet bør følges op af forslag til, hvordan problemerne afhjælpes, f.eks. gennem principielle udmeldinger, vejledninger eller lovændringer.

Ændret organisering af affaldssektoren?

Effektiviseringspotentiale på forbrændings- og deponeringsanlæg

Miljøstyrelsen har afsluttet benchmarkingprojektet, som sammenligner omkostninger og miljøforhold på henholdsvis deponerings- og forbrændingsanlæg. Det analyseres, om der er et effektiviseringspotentiale på forbrændings- og deponeringsanlæg i Danmark.

Analysen viser, at der er et relativt lille effektiviseringspotentiale på forbrændingsområdet, men et relativt stort potentiale på deponeringsområdet. Forbrændingsanlæggene kan i gennemsnit spare 8-10 % af de samlede omkostninger (svarer til 135-155 mio. kr.), mens deponeringsanlæggene i gennemsnit kan spare 25-40 % af de samlede omkostninger (svarer til 55-90 mio. kr.). Analysen peger på, at forbrændingssektoren stort set er effektiv, målt i forhold til de bedste anlæg i Danmark.

Til gengæld viser undersøgelsen at mange deponeringsanlæg ikke drives effektivt. Dette hænger sammen med at de deponerede affaldsmængder har været faldende. For at fastslå, om det vil være fornuftigt at lukke mange deponeringsanlæg, vil det være nødvendigt med en samfundsøkonomisk analyse, hvor der - udover benchmarking - blandt andet skal tages hensyn til transportarbejde, lugt, støj, risiko for grundvandsforurening, arbejdsmiljø og beskæftigelse.

Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og - deponering

Som opfølgning på benchmarkingprojektet er det planlagt at undersøge, om der er behov for at ændre organiseringen af affaldssektoren. Det analyseres i projektet "Forudsætninger for og konsekvenser af en liberalisering af affaldsforbrænding og deponering". Projektet forventes udbudt i løbet af foråret 2002.

I projektet skal det vurderes, om der i de organisatoriske forhold er barrierer, der hindrer en effektiv udnyttelse af ressourcerne i affaldssektoren. Derudover skal der ske en analyse af de økonomiske, miljømæssige og kapacitetsmæssige konsekvenser ved at tillade en mere konkurrenceudsat affaldsbehandling. Dette vil ske gennem en samfundsøkonomisk analyse af forskellige grader af markedsåbning på forbrændings- og deponeringsområdet. Erfaringer med konkurrence i affaldssektoren i andre lande vil blive inddraget.

Resultaterne af liberaliseringsprojektet er en vigtig del af grundlaget for at vurdere den fremtidige organisering af sektoren.

Offentligt - privat samspil på affaldsområdet

Et væsentligt problemfelt i forbindelse med privates varetagelse af affaldsbehandlingen er spørgsmålet om kapacitet. I en sektor hvor der sker et offentligt privat samspil skal det sikres at det er klar hvem der har ansvaret for kapacitetsplanlægningen.

Et væsentligt problem i affaldsbehandlingssektoren er, at private virksomheder ikke udvikler og etablerer oparbejdningsanlæg, selvom der eksisterer tilgængelige behandlingsteknologier.

Miljøstyrelsen har bedt konsulentfirmaet McKinsey om at undersøge, hvorledes samspillet mellem offentlige og private aktører kan fremmes, så der sker en udvikling og etablering af nye behandlingsanlæg for at fremme miljørigtig behandling af specifikke affaldsstrømme, samt at sikre sektoren en stærk konkurrencemæssig position internationalt.

Hovedkonklusionerne af første del af analysen, er at markedskræfterne på sigt kan løse opgaven med at sikre oparbejdning af affald, som i dag hovedsageligt deponeres. Dette er dog betinget af eksistensen af tilstrækkelig regulering, således at relevant affald ikke deponeres eller behandles ved en ikke miljømæssig acceptabel metode. Endelig har danske virksomheder gode muligheder for at etablere positioner på markedet, men udviklingen kan accelereres gennem bedre vidensdeling og fokuseret kompetencestøtte i forbindelse med etableringen af oparbejdningsanlæg i industriel skala.

I anden del af analysen skal det vurderes, hvilke reguleringsmæssige initiativer, som skal til for at styrke incitamenterne til at benytte oparbejdningsanlæg, samt at opstille en organisatorisk model for en enhed, som skal fremme en miljørigtig håndtering af kritisk affald. Det forventes, at anden del af analysen påbegyndes i foråret 2002.

Erfaringer fra en konkurrenceudsat sektor - genanvendelsessektoren

Det generelle billede er at kommunerne alene har anvisningsordninger for det genanvendelige affald fra erhverv. Anvisningen sker således til en bestemt behandlingsform men ikke til et specifikt anlæg. Dette betyder at virksomhederne selv kan vælge transportør og affaldsbehandler så længe der leves op til de krav som er fastsat af myndighederne. I forbindelse med diskussionen af hvilket reguleringsregime, der skal anvendes i affaldssektoren, er det vigtigt at anvende de erfaringer, som allerede eksisterer for områder, som allerede fungerer under markedsmæssige betingelser. En analyse af genanvendelsesområdet kunne således omfatte en vurdering af den eksisterende regulering og prisstrukturerne, samt incitamentsstruktur i forbindelse med miljømæssig kvalitet af behandlingen og sikring af behandlingskapacitet.

Aktuelle udfordringer - data på affaldsområdet

Dataindberetning – transportørregistreringer

Affaldsbehandlerne skal årligt indberette oplysninger til ISAG (Miljøstyrelsens affaldsdatabase) om transportører, behandlede mængder opgjort på affaldsfraktion, affaldstype, affaldets geografiske og erhvervsmæssige kilde, samt behandlingen af affaldet.

Affaldstransportører skal føre register over transporterede affaldsmængder, affaldsfraktion og -type, affaldets producent og afleveringssted. Der er fra centralt hold ikke fastsat formkrav til registret. Det betyder, at hver kommune i regulativerne kan fastsætte egne krav til indberetning og registrets udformning. For transportører, der transporterer affald i flere kommuner, kan det betyde, at de skal indberette oplysningerne på flere forskellige måder.

Der er tilfælde, hvor en virksomhed både er transportør og affaldsbehandler og derfor både skal føre register som disse og eventuelt indberette oplysninger til en eller flere kommuner og til ISAG. Det er ikke nødvendigvis de samme oplysninger, der registreres hos transportør og behandler.

KL har sidste år opfordret kommunerne til at ensarte registrene ved at anvende den samme terminologi baseret på ISAG - koder. Miljøstyrelsen har givet tilsagn om at arbejde mod et ensartet fælles datasystem. De seneste ændringer i ISAG vil betyde, at disse data bliver mere anvendelige til at dække kommunernes behov, så anvendelse af transportørregistreringer til planlægningsformål mindskes. Kommunerne har dog stadig behov for transportøroplysningerne i forbindelse med tilsynsforpligtelsen.

Producentansvar

I Danmark er der indtil videre ikke indført producentansvar, som indebærer, at producenten (fremstiller eller importør) pålægges ansvaret for indsamling, behandling og nyttiggørelse af kasserede produkter.

Producentansvar er anvendt i "direktiv om udrangerede køretøjer" og i "forslaget til direktiv om affald i form af elektriske og elektroniske produkter". Karakteristisk ved producentansvaret er, at ansvaret for både finansiering og en betydelig del af de organisatoriske opgaver i forbindelse med affaldshåndteringen overdrages til producenterne. Disse direktiver skal implementeres i Danmark, og der skal således gennemføres regler, som pålægger producenterne et ansvar for indsamling og affaldsbehandling.

I Danmark har Oliebranchen etableret en frivillig ordning for indsamling af spildolie, hvilket må betegnes som den eneste ordning, hvor en branche frivilligt har etableret et producentansvar.

I Danmark er der tradition for, at affaldshåndtering, finansiering og regulering hovedsageligt sker i kommunalt regi. Producentansvaret bryder med det eksisterende system, idet finansiering af affaldshåndteringen her varetages af de virksomheder som producerer produkterne. I det tilfælde hvor producentansvar implementeres for forskellige produkter vil det formentlig medføre, at der opstår parallelle affaldshåndteringssystemer. Dette vil forhindre en effektiv affaldssektor og vil være dyrere end det nuværende system. Til gengæld er der nogle potentielle miljøfordele, idet producenten formodes at optimere sit produkt i forhold til affaldsdannelsen, hvis han har ansvaret for at tage produktet retur. Jo flere producenter og jo mere komplekse produkter, der er tale om, jo sværere bliver det at sikre disse miljøfordele.

Manglende gennemsigtighed i affaldstransportører og –mægleres rolle

Affaldsproducenten har som udgangspunkt ansvaret for det affald som fremkommer. På genanvendelsesområdet har mange kommuner anvisningsordninger for det genanvendelige affald fra erhverv. Dette betyder at virksomhederne selv kan vælge transportør og affaldsbehandler så længe der leves op til de krav som er fastsat af myndighederne. Der findes naturligt nok en udbredt brug af affaldstransportører og affaldsmæglere. I nogle tilfælde behandles affaldet i mange led, inden det er slutbehandlet. Dette kan betyde, at det er ikke altid er klart hvor affaldet slutbehandles.

Som sektoren er organiseret i dag er det i høj grad prisen på affaldsbehandlingen, der er afgørende for, hvilken behandlingskvalitet der vælges. Der er således behov for at få analyseret transportørernes og affaldsmæglernes rolle og incitamentsstruktur i forbindelse med affaldsbehandlingen samt forskellene i behandlingspriser på forskellige anlæg.

Noter:
^|1| Finansministeriets miljøvurdering af finansforslaget 1999